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食品立法模式選擇及其影響

【摘要】:
食品安全問題屬于世界性難題。新世紀以來,為提升食品治理能力和水平,國際社會普遍強化食品立法。法律是治國之重器,良法是善治之前提。在食品立法中,立法模式的選擇最為基礎,其對法律制度設計以及食品治理實踐具有重大的影響。?一、食品立法模式?選擇的考量因素?(一)三種立法模式?  縱觀世界,食品立法模式大體可分為三類:第一類是綜合式立法模式,即通過一部法律,對與食品有關的重要事項,如食品安全、食品質量、食
  食品安全問題屬于世界性難題。新世紀以來,為提升食品治理能力和水平,國際社會普遍強化食品立法。法律是治國之重器,良法是善治之前提。在食品立法中,立法模式的選擇最為基礎,其對法律制度設計以及食品治理實踐具有重大的影響。
 
一、食品立法模式
 
選擇的考量因素
 
(一)三種立法模式
 
  縱觀世界,食品立法模式大體可分為三類:第一類是綜合式立法模式,即通過一部法律,對與食品有關的重要事項,如食品安全、食品質量、食品衛生、食品營養等問題作出統一性、綜合性、系統性規定。如1938年美國頒布的《聯邦食品藥品和化妝品法》;2008年我國頒布的《乳品質量安全監督管理條例》。第二類是要素式立法模式,即對與食品有關的事項通過不同的法律予以分別規定。2009年我國頒布的《食品安全法》,2006年印度頒布的《食品安全與標準法》。第三類是混合立法模式。即通過綜合式立法與要素式立法相結合的模式進行立法。日本1947年頒布《食品衛生法》,2003年又頒布《食品安全基本法》。
 
(二)三個基本概念
 
  食品立法模式的選擇,首先取決于對食品衛生、食品安全、食品質量等概念的不同認知狀況。
 
1.食品衛生
 
  食品衛生是國際社會較早使用的概念。1984年世界衛生組織在《食品安全在衛生和發展中的作用》中將“食品衛生”定義為:“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠,有益于健康并且適合人消費的各種必要條件和措施”。1996年世界衛生組織在《加強國家級食品安全性計劃》將“食品衛生”定義為“為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。2003年聯合國糧農組織和世界衛生組織在《保障食品的安全和質量:強化國家食品控制體系指南》中指出:“食品衛生是指在食品鏈所有環節上所采取的確保食品安全和宜食用性的必要條件和措施”。
 
  在我國,1995年發布的《食品工業基本術語》(GB15901-1995)指出:食品衛生是為防止食品在生產、收獲、加工、運輸、貯藏、銷售等各個環節被有害物質(包括物理、化學、微生物等方面)污染,使食品質地良好、有益于人體健康所采取的各種措施。1995年頒布的《食品衛生法》雖然沒有直接界定食品衛生,但相關規定要求食品應當無毒、無害,符合應當有的營養要求,具有相應的色、香、味等感官性狀。
 
  對于食品衛生屬于綜合性概念,還是要素性概念,長期以來存在著不同的認識。一般認為,“衛生”為動名詞時,“衛”是指“衛護、維護”,“生”是指“生命、生機”?!靶l生”的原發性含義為“衛護人的生命,維護人的健康”?!靶l生”做名詞時,其意義轉為“維護生命或者保護身體”的行為,或者“維護生命或者保護身體所采取的一切措施和手段”?!靶l生”作形容詞時,其意思為“干凈”、“清潔”,其是維護健康的措施之一,是“衛生”眾多內容中的一項。目前,在我國,許多人將“食品衛生”的概念理解為食品及其生產經營場所環境潔凈的程度和狀態。事實上,近現代“衛生”的含義大體相當于國際社會普遍使用的“健康”一詞。從這個意義上講,“食品衛生”屬于綜合性概念。但也有人認為衛生屬于要素性概念,其不包括與食品安全無關的食品質量。
 
2.食品安全
 
  在國際上,食品安全是一個不斷發展的概念。早期對“食品安全”的認識側重于數量上的安全。1974年,聯合國糧農組織在“世界糧食會議”上,將“食品安全”定義為:“所有人在任何情況下維持健康生存所必需的足夠食物”。1983年,聯合國糧農組織總干事將食品安全解釋為:“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起其所需要的基本食品”。20世紀80年代,國際社會對“食品安全”的研究逐步由國家行動、政府行為轉向市場行為、社會行為。1984年世界衛生組織在《食品安全在衛生和發展中的作用》中將“食品安全”與“食品衛生”作為同義語,定義為:“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠,有益于健康并且適合人消費的各種必要條件和措施”。1996年世界衛生組織在《加強國家級食品安全計劃指南》中,對“食品安全”與“食品衛生”兩個概念進行了區分,“食品安全”被解釋為“對食品按其預期用途進行制作、食用時不會使消費者受害的一種擔?!?,“食品衛生”則是指“為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施”。
 
  在我國,2005年6月,國務院辦公廳印發的《國家重大食品安全應急預案》第7.1條規定:“食品安全是指食品中不應包含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質或不安全因素,不可導致消費者急性、慢性中毒或感染疾病,不能產生危害消費者及其后代健康的隱患”。2006年3月,國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會發布的GB/T22000-2006/ISO22000:2005《食品安全管理體系——食品鏈中各類組織的要求》規定:“食品安全是食品在按照預期用途進行制備、食用時,不會對消費者造成傷害的概念”。2009年2月28日,第十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》第99條規定:“食品安全指食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。
 
  從內涵外延上看,“食品安全”與“食品衛生”似乎并無實質性區別。然而,從社會治理的角度來看,“食品安全”與“食品衛生”兩者間有著一定的差別。隨著風險治理、全程治理、社會治理時代的到來,“食品安全”比“食品衛生”在治理的深度、廣度和高度上有所拓展?!笆称钒踩备拍畹漠a生,是食品治理理念、治理模式的重大變革,其標志著食品治理新時代的到來。
 
3.食品質量
 
  一般認為,食品質量是指食品能為消費者接受的質量特征,包括外在要素(如外觀、質地、風味、等級),以及內在要素(如化學元素、物理元素和微生物元素)。根據1994年頒布的《食品工業基本術語》(GB15091-1994)的規定,“食品質量是指食品滿足規定或潛在要求的特征和特性總和,其反映食品品質的優劣”。
 
  食品質量對于企業屬于強制性要求,還是選擇性要求呢?一般說來,食品安全與人的生存緊密相聯,是最低保障和強制要求。突破“安全”底線的食品,不但不會給消費者的健康帶來任何益處,而且還會給消費者的健康帶來損害。而食品質量與人的發展緊密相聯,是市場選擇和層級保障。質量是市場交換的基本要素,沒有質量的確定性,任何產品都難以進行市場交易。在我國,無公害食品標準、綠色食品標準、有機食品標準,均屬于食品質量標準的范疇。
 
  需要進一步說明的是,食品安全與食品質量之間的關系,并不是涇渭分明、截然分開的關系。食品質量的許多要素屬于食品安全要素,或者是與食品安全密切相關的要素。在監管實踐中,哪些要素屬于食品安全問題,或者屬于食品質量問題,需要根據具體情況進行具體分析,不可籠而統之、大而化之。
 
(三)三個考量因素
 
  明確食品衛生、食品安全、食品質量等概念的內涵與外延后,則需要進一步研究我國食品立法模式的價值選擇問題。在《食品安全法》起草乃至修訂過程中,有專家學者主張制定《食品質量安全法》或者《食品法》。我國選擇《食品安全法》作為食品治理立法的基本路徑,考量因素主要包括以下三個方面:
 
1.食品安全的屬性
 
  新世紀以來,全球對于食品安全基本屬性的認識不斷深化,已從最初的個體安全逐步向公共安全、國家安全乃至人類安全方向拓展,從私人利益逐步向公共利益、國家利益乃至民族利益層次延伸。因此,從某種意義上講,關注食品安全,就是關注個人的幸福,關注社會的和諧,關注國家的進步,關注民族的未來。
 
2.政府責任的邊界
 
  隨著政府理念的提升,加強食品安全治理,保障公眾飲食安全,已成為現代政府不可推卸的責任。而促進食品質量提高,雖然屬于政府培育市場核心競爭力的戰略選擇,但這更多屬于市場主體的自主行為?;卮鹫谑称贩矫娴淖罨玖x務是保障食品安全,還是提升食品質量,反映了現代政府職能的基本定位問題。
 
3.社會責任的發展
 
  從企業的角度來看,保障食品安全是企業必須履行的法定義務。食品企業違背《食品安全法》,就應當承擔相應的法律責任。而提升食品質量是食品企業應當承擔的社會責任。食品企業違反《產品質量法》,應當承擔產品質量責任。但這種責任屬于社會責任,是企業在自愿選擇的基礎上所承擔的更高責任。在食品領域,生產經營更高質量、更多營養、更加經濟、更加環保的食品,是企業應當承擔的重要社會責任。
 
二、食品立法模式
 
  選擇的具體表達
 
  我國已選擇了《食品安全法》這種要素式立法模式。在現實生活中,食品安全問題十分復雜,需要認真分析研究、科學解答。
 
  一是自然安全與法律安全。食品安全問題既涉及自然安全,也涉及法律安全。自然安全也稱事實安全,是指食品被消費后對人體健康沒有造成任何事實上的急性、亞急性或者慢性危害。任何食品都應當達到確保消費者食用安全的基本要求。法律安全是指食品在依照法律和標準規定的條件下保障被消費后不對人體健康造成急性、亞急性或者慢性危害。用非食品原料生產加工的食品、超過保質期的食品、下架退市的食品、回收的食品等,即使其被消費后沒有給消費者的身體健康和生命安全造成事實上的損害,該食品也屬于法律上不安全的食品,不得用于生產經營。對于這類食品的狀態和危害,一般不需要通過技術手段進行檢驗或者鑒定。
 
  二是絕對安全與相對安全。食品安全是個相對的概念。食品安全問題不僅與經濟發展、科技進步有關,而且與環境保護、社會管理相聯,需要科學理性看待。應當清醒地看到,社會公眾對食品安全的要求是絕對的,但食品安全保障則是相對的,因為食品安全始終受到科學發展和認知能力等諸多條件的制約。在任何國家、任何階段,食品都不是零風險。今日被判定為安全的食品,明天卻未必安全。然而,也必須樂觀地看到,現代科學技術的發展和治理經驗的積累,為食品安全從相對安全向絕對安全邁進提供了重要條件。同時,也正是這種“逐漸接近而又永遠留在彼岸”距離的存在,追求超越才成為食品安全治理工作追求的永恒目標。在監管執法中,判斷某個食品是否安全,通常不是以絕對安全的概念來衡量,而是以相對安全的概念,即是否符合食品安全標準來進行判斷。當然,隨著時代的發展和治理的進步,食品安全標準也需要與時俱進。
 
  三是宏觀安全與微觀安全。食品安全是個變動的概念。從社會治理的角度來看,食品安全是個大概念,包容、統攬了食品衛生、食品質量、食品營養等概念。如食品安全專項整治,往往既包括食品安全問題,也包括食品質量問題,還包括食品營養問題。而《食品安全法》所確定的食品安全則屬于微觀概念,嚴格說來,其并不包括與食品安全無關的食品質量要素。有專家學者認為,違背誠信的虛假宣傳、食品欺詐不屬于食品安全問題。從嚴格意義的食品安全學上講,這種觀點可能是正確的,但從社會治理意義上講,則值得商榷。對于這類問題,食品安全監管部門也應當積極進行治理,但在處理方式上可與嚴格意義上的食品安全問題有所不同,如可以采取責任約談等行政指導措施進行處理。
 
  四是靜態安全與動態安全。食品安全是個發展的概念。隨著社會的發展,食品安全的概念將與時俱進,并引領食品產業和食品監管的不斷升級。如在食品安全保障中,防止微生物污染是最基本的任務,但并不是最突出的問題(除特殊微生物污染外),在早期的食品安全中,微生物污染普遍沒有得到重視。而在其他突出問題解決后,目前許多國家已將解決微生物污染的問題擺上了重要日程。
 
  五是傳統安全與現代安全。食品安全是個動態的概念。當今的食品安全問題,有的屬于傳統安全問題,如微生物危害、化學性危害和生物性危害,有的屬于現代安全問題,如轉基因食品安全。此外,還有食品反恐等特殊問題。食品風險與食品安全可謂魔高一尺,道高一丈,在對立統一中前進。在努力解決傳統食品安全問題的同時,必須密切關注并有效解決新型食品安全問題。
 
三、食品立法模式
 
  選擇的現實問題
 
  上述三種食品立法模式,各有其明顯的優勢,也各有其一定的不足。在要素式立法模式下,食品企業面對的是一個具體產品,多個要素管理甚至多個部門監管的困境。在依法治國的今天,應當妥善處理食品安全與食品質量的關系問題。
 
  一是生產經營管理體系問題。目前,我國實行以食品藥品監管部門為主的相對統一的食品安全監管體制,對食品生產經營實行食品安全的強制要求。然而,在國際上,對食品企業生產經營管理體系的要求,往往包含安全、質量、衛生等多個要素。這就要求監管執法中要處理好食品質量與食品安全的關系,也就是處理好從產業促進與安全強制的關系。任何質量體系都以安全為基礎,離開安全的質量是沒有意義的。食品質量體系認證要正確把握食品安全的要求,密切關注食品安全法律法規以及食品安全標準的變化情況。
 
  二是食品安全標準問題。我國《食品安全法》的基本定位,決定了我國食品安全標準的基本屬性?!妒称钒踩ā芬幎?,食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外,不得制定食品安全標準。沒有食品安全國家標準的,可以制定食品安全地方標準。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門組織制定食品安全地方標準,應當參照執行本法有關食品安全國家標準制定的規定,并報國務院衛生行政部門備案。企業生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的,應當制定企業標準,作為組織生產的依據。國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準。企業標準應當報省級衛生行政部門備案,在本企業內部適用。目前,對于企業標準的法律地位、基本屬性和主要功能還存在著不同的認識。一般說來,企業食品標準是綜合性標準,既涉及食品安全指標、也涉及食品質量指標。企業標準是否具有強制性呢?企業標準備案具有何種法律價值?食品企業違反備案標準而沒有違反食品安全國家標準、地方標準是否承擔法律責任或者承擔哪種法律責任?企業標準能否成為食品安全監管部門執法的依據?如果不作為執法依據,企業標準備案的意義何在?這些都需要認真解答。
 
  三是食品標簽問題?!妒称钒踩ā返?2條規定,預包裝食品的包裝上應當有標簽。標簽應當標明下列事項:名稱、規格、凈含量、生產日期;成分或者配料表;生產者的名稱、地址、聯系方式;保質期;產品標準代號;貯存條件;所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱;生產許可證編號;法律、法規或者食品安全標準規定必須標明的其他事項。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品,其標簽還應當標明主要營養成分及其含量。目前,我國有關食品標簽的標準較多,如2011年4月20日發布、2012年4月2日實施的食品安全國家標準《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011);2011年10月12日發布、2013年1月1日實施的《預包裝食品營養標簽通則》(GB28050-2011)。其中,《預包裝食品標簽通則》(GB7718-2011)4.1.11.4規定,質量(品質)等級,食品所執行的相應產品標準已明確規定質量(品質)等級的,應標示質量(品質)等級。按照此標準,食品質量等級,也應納入食品安全標準的管理范疇。在食品標簽上,如何有效處理安全與質量的關系,需要進一步協調。
 
  四是食品違法行為處罰問題。目前,企業在食品安全方面有違法行為的,應當依照《食品安全法》進行處罰;企業在食品質量方面(不涉及食品安全)有違法行為的,目前由哪個部門適用哪部法律進行處罰并沒有明確的規定。因為食品藥品監管體制改革后,質檢部門已不再承擔食品生產領域的監管職責。而食品藥品監管部門只負責食品安全監管,并不承擔與食品安全無關的食品質量監管職責。
 
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